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新一轮基础设施潮,如何提高投资效率?

时间:2022-05-20 点击:117

核心提示:澎湃研究所研究员朱玫洁近两年,高层多次释放信号要加强基础设施建设。上月,中央财经委员会第十一次会议指出要适度超前,布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施。...

澎湃研究所研究员 朱玫洁

近两年,高层多次释放信号要加强基础设施建设。上月,中央财经委员会第十一次会议指出要适度超前,布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施。

此前,中国开展了多轮基础设施投资,在不同历史阶段为经济提供支撑。尤其1998年亚洲金融危机后、2008年全球金融危机后两次大规模基础设施投资,助力国内宏观经济在国际性金融危机中实现平稳过渡。

上海交通大学安泰经济与管理学院黄少卿教授领衔的课题组曾对1995年-2011年间中国的基础设施投资,尤其是两次金融危机后大规模基础设施建设进行过效率评估,并发布出版了《基础设施投资:资金来源、投资效率与地方财政风险》等系列报告、论文与专著。

黄少卿课题组认为,基础设施资本与生产设施资本在其边际产出比为1时,理论上处于最优配置结构,如果配置结构不当则会产生经济效率损失。根据其研究测算,“1997年,由于基础设施相对生产设施存在不足,中国大约损失掉2.58%的GDP;至2003年,随着基础设施资本增加,损失缩小至0.64%;此后,随着西部大开发政策的推进,尤其是2008年后“四万亿”财政刺激计划,大规模基础设施建设导致其相对于生产设施过剩,到2011年损失再次上升为1.85%。”

当下,形势又有新变化,我国正朝创新驱动发展迈进,对新基建、新技术、新科学产生系列需求。面对新一轮基础设施建设,权威部门指出积极扩大有效投资,不是搞大水漫灌式的强刺激,而是要聚焦经济社会发展的关键领域和薄弱环节。

那么,提升基础设施的投资效率,应从哪些方面着手和聚焦?就以上问题,澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访了黄少卿。

基建已从总量短缺进入结构性短缺

澎湃新闻:您曾对1998年亚洲金融危机后、2008年全球金融危机后两次国内大规模基础设施投资效果进行研究,您认为此轮基础设施建设的现实需求与此前相比发生了怎样的变化?

黄少卿:结合我们过去对多轮基础设施投资效率的评估,我的一个初步判断是,当前总量意义上中国基础设施的短缺程度大大下降,甚至可能已经出现基础设施资本边际产出低于私人性生产设施资本边际产出的情形,换言之,可能存在总量上基础设施相对过剩现象。因此,下一步的基础设施投资关键要进行结构上的优化。

既然总体上不存在进行超大规模基础设施投资的紧迫性,当前中央政策强调“适度超前”这一点很重要。所谓紧迫性,那就意味着现在基础设施存在严重短缺,如果再不解决这个瓶颈,必然对经济发展构成严重不利比如港口不通集装箱就不能及时出去,或者高速拥堵物流就会迟缓。但目前,我个人认为,基础设施建设的紧迫性并不突出。

从结构上看,经过多轮大规模基础设施投资,中国的一部分基础设施供给可能存在过剩;但另一方面,随着经济发展到新阶段,以及新一轮科技革命带来的新要求,有的基础设施还有短缺,或者需要上马,比如环境类基础设施,又如近年来受到重视的新型基础设施,包括工业互联网、5G、基础数据库等等。因此,当前中国的基础设施投资需要解决的主要是结构性短缺和结构优化问题。

澎湃新闻:各界非常关注基础设施投资效率的问题。通过您此前的研究,您认为主要是哪些方面的因素在影响基础设施的投资效率?

黄少卿:提到效率,我们要先明白为什么要关注效率。比如,没有人去讨论空气的使用效率问题,因为空气至少到目前为止是不稀缺的。但基础设施投资要花钱,要消耗生产要素,而包括资本或劳动力等生产要素是稀缺的,稀缺资源的利用要遵循经济原则,要讲效率。

稀缺的意思是,作为一个经济体,无论小到家庭或企业、还是大到国家都有预算约束,可支配的资源是有限的。这就涉及到机会成本。比如,一个家庭的一笔钱用来投资就要延迟消费。此时,投资的机会成本就是当下放弃的消费。所以家庭需要权衡取舍,利率高就增加储蓄,借给企业部门去投资,如果收益太低,宁肯就用于当期消费。

如果把基础设施资本理解为一般性资本,衡量其机会成本就需要评估,增加基础设施投资所需要放弃的消费所产生的效用。比如,当人们收入下降、消费能力降低但边际消费效用较高时,政府增加财政支出中对低收入家庭的消费性补贴,不但同样可以刺激经济,甚至会带来更大的社会经济价值。换句话讲,政府在考虑其支出结构时,需要衡量一笔钱是拿来给老百姓派发现金增加消费,还是用做基础设施投资,哪个方式产生的经济价值更大,这是要进行权衡取舍的。

如果从公共资本的角度理解基础设施,则会涉及基础设施资本与企业生产设施资本之间的机会成本问题。因为政府向金融市场借钱建基础设施,意味着对企业部门在金融市场的挤出,即通过借贷利率的提高减少企业部门的资金使用。这就意味着政府建设基础设施的机会成本是减少企业生产设施投资所带来的产出损失,换言之,就是这笔钱用于企业部门投资生产设施所能够增加的产出价值。

总之,理解基础设施投资效率,需要算账,通过严格的机会成本计算,对比基础设施投资的收益与私人部门投资的收益,以及,作为资本的投资收益与消费的效用价值,才能给出恰当的评判。

澎湃新闻:除了机会成本,基础设施的投资效率还要考虑什么?

黄少卿:还要考虑它自身的边际产出。基础设施投下去后,可以带来多少产能、多少产出。但对基础设施的产出进行估计并不容易。

为什么?不同于企业投资建设的生产线——开动了就会创造产出,基础设施不主动参与生产,比如政府修好的路不会自动创造价值,只有被企业或家庭使用了,帮助降低运输成本、信息成本或生活成本,才会参与价值创造。

因此,尽管特定基础设施的建造成本是固定的,但是它能创造的价值并非一成不变。一条被充分利用的道路也许它的年产出价值可以千万计,但如果一条路根本没人使用,那么它一整年的产值就是零。

所以,基础设施的边际产出大小取决于其被利用的程度。从一般规律看,当一个经济体的企业部门活跃程度下降,经济增长趋缓时,就会带来对基础设施利用程度的降低,基础设施的边际产出也会随之下降。此时,基础设施的投资要格外慎重。

因为加大基础设施投资可能会进一步挤出私人投资,从而进一步降低企业部门的经济活动水平,导致基础设施实际创造的经济价值更低。那么,与其加大基础设施投资,毋宁设法鼓励企业部门扩大投资,提高经济活力,提高存量基础设施的利用效能。

这也意味着,在经济下行阶段,反复借助基础设施投资的总需求刺激手段来提振经济存在理论上的误区,这时,营造更加有利于企业家创业创新的环境,鼓励企业家进行投资机会的探索,通过企业部门来扩大社会投资需求,并为未来实现有效资本积累,可能是更值得政府努力的方向。

发展新型基础设施应与技术开发投资齐头并进

澎湃新闻:与过去开展的传统基础设施相比,时下新型基础设施正在热潮上。例如上海2020年发布的新基建建设方案提到未来三年预计总投资约2700亿元,包括新建3.4万个5G基站、10万个电动汽车充电桩等。这些不是小数目,新基建的投资应格外注重什么?

黄少卿:新型基础设施当然是一个很好的、必要的投资领域,某些方面也确实存在短缺,但具体怎么投,投多少,还是要细化到具体领域去加以评估。

以5G为例,目前它在技术意义上的利用是不足的。比如5G的特点是高频短波、低延时,在无人驾驶、远程医疗、自动化生产这些领域具有非常广阔的使用前景。但是,现在5G还主要用在打电话、上网等通讯领域,没有更多地应用到无人驾驶等工业与交通场景中,严重限制了5G能够产生的经济价值。原因在于,当前国内5G技术还有不足,延时性指标达不到许多应用场景的技术标准要求,导致实际利用程度远远不够。

另一方面,新型基础设施,尤其是信息技术基础设施,目前还处于技术迭代快、技术发展方向高度不确定阶段。同样以5G为例,如果对目前技术能力的设备进行大规模铺装,就要考虑现有设备所代表技术方向是否有广阔应用前景、功能能否满足未来发展等问题。否则,一旦有更优越的技术出现,当下铺装的通信基础设施能否兼容使用、或者再次升级的成本如何,这不能不考虑。因此,当前在相关新型基础设施投资上保持相对谨慎态度是很有必要的。

澎湃新闻:我们观察到,不同于修好公路货车便能上路这样关系直接,不少新基建对应的新兴产业尚在技术发展中。当5G等基建已满足要求时,是否可能存在因无人驾驶、远程医疗等自身行业技术未成熟而无法开展应用的情况?这种情况也会降低5G等新基建的使用率,如何应对?

黄少卿:是的,大规模基础设施投资应该与私人性生产投资齐头并进,理论上,两者的边际产出比等于1的时候才实现了两种资本的最优配置结构,否则就存在静态的资源误配。新产业的瓶颈不仅在基础设施,更多地还在产业技术领域、乃至科学领域。比如远程医疗,当医疗设备的精确度“上不去”时,即使有合格的5G基础设施,仍然无法被充分使用。这时,就需要更多资金投入到企业、产业去进行技术攻关,解决医疗设备本身的技术性能要求。

私人部门的投资不仅是物质设备的投资,比如购买设备或流水线,当前,越来越重要的一个方面是对新技术的投资,技术开发投资创造技术资本、人力资本。在经济遇到下行压力时,这个方面更显迫切。

只有技术瓶颈的突破,才会带来新的投资机会,才会激发企业的创业创新活力。此时,更要平衡好两种资本的投资,不仅需要政府合理安排发展基础设施,还需要依托金融市场,发挥金融市场在促进私人投资进行技术攻关上的重要功能。因此,形成更加有效的金融市场,对各种投资项目——包括基础设施项目和私人技术开发项目——的投资风险加以准备评估,由此减少信贷摩擦,优化金融资源的配置就变得非常重要。

科学是一种软性基础设施,中国还有较大短缺

澎湃新闻:高技术含量的新基建如5G、工业互联网等领域的投资,会对企业投资带来更强的挤入效应(即带动其他资本的进入)吗?

黄少卿:改善基础设施可能带动企业的私人投资,即所谓的挤入效应。但仅仅改善基础设施未必就能吸引企业投资。举例来说,如果一个项目原本有15%的毛收益率,因为不通路、或者没有良好电力供应、货运铁路等等,从而使项目的毛收益率下降6、7个百分点,达不到企业投资的预期回报率,这时政府改善基础设施,的确会产生挤入投资的效果。

但是,我们还要注意的是,如果即便改善了基础设施,企业依然认为达不到预期回报率,这就很难挤入企业投资。西部大开发政策极大提升了西部的基础设施投资,但从2002年一直到2005年,西部地区企业的私人投资并没有看到明显的变化。一直到2008年金融危机后,东部地区一部分企业为了降低用工成本,才陆陆续续往西部搬迁。

为什么当时改善基础设施没有立刻产生明显挤入效应?决定投资回报率的不仅是硬环境,还有软环境,包括政府运作效率、依法治理水平、人才储备等等。有句话叫“投资不过山海关”,山海关以东的地方未必是没有好的基础设施,软环境方面的落后似乎才是更不吸引企业家的地方。事实也是如此,经过多轮大规模基础设施投资,各个地方的硬环境普遍得到改善、弥补软环境的不足更显紧迫。近年来,中央强调要大力优化营商环境,我想这是值得下大力气去做的一项工作。

澎湃新闻:就像您强调投资要看软环境,基础设施是否也有“软的”一面? 

黄少卿:是的,我们有时只强调“硬性”基础设施,比如能看见的港口、机场、充电桩等。其实,“软性”基础设施也是存在的,既包括法治环境,还包括科学。并且,影响科学发展水平的不仅是科学装置设备,还有科研体制、科研环境等等。

讨论政府要去发展基础设施,我们不要把它想得太窄,在公共资本的供给上,科学正是一种软性基础设施,可以支撑国家长期发展的公共品。无疑,科学作为纯公共品,它的新进展会对企业从事应用型技术开发带来广阔前景和新的机会。

然而,恰在科学研究方面,目前中国政府的财政投入还相当有限。2021年,中国的研发经费是2.79万亿,占到GDP2.44%,大体处于世界平均水平。但早已走向创新驱动发展模式的日、韩、北欧等国家可以达到3.5%乃至4%以上。

研发经费的结构问题更加值得注意,例如,2020年2.44万亿研发经费中有1467亿用于基础研究,占当年研发经费的6.55%。而技术先进国家这一比重普遍接近或超过30%。

考虑到基础研究的开支主要来自政府财政支出,因此,在发展各种硬基础设施外,我们更要大力提升在基础研究即科学研究上的投入力度。这方面空间非常大,譬如,假如将基础研究经费占中国研发经费总开支的比重提高到20%,就需要每年多增加3500多亿的财政支出,如果达到和发达国家相当的30%的水平,则还需要再增加2400亿。

澎湃新闻:如果把科学作为基础设施投资,这种投资有什么特点、如何提高效率?

黄少卿:往往被忽略的一点是,科学作为基础研究是探索未知世界,事先根本不知道正确方向。换句话讲,科学研究中可能95%都要打水漂,但它只要成功了1%到5%,取得创造性的、突破性的科学成果,其广泛的应用就足以带来巨大社会经济价值。

没有任何科学家事先敢夸海口,说某个方面的研究未来一定能够产生有利于技术开发的基础科学知识。这次新冠疫情帮助外国研发出mRNA核酸疫苗的科学家卡塔琳·卡里科 (Katalin Karikó) ,她在美国的大学长期不受同行待见,最初的科学研究也不是瞄准新冠疫苗的开发而展开——谁知道会有这个疫情呢。就像爱因斯坦提出相对论,恐怕也没有料到能够在核能源开发方面和GPS定位系统方面有如此重大的应用价值。在未知领域没有任何人是先知,科学家的研究更多地是基于好奇心和个人的兴趣。如果我们总想用“是否有用”的标准去干预科学研究的方向,很可能就把有潜力的科学研究机会给错过了。

强化成本—收益分析,为政府的精准投资“护航”

澎湃新闻:对于此次释放的信号“适度超前布局基础设施”,权威部门解读:积极扩大有效投资,不是搞大水漫灌式的强刺激,而是聚焦经济社会发展的关键领域和薄弱环节,精准有序实施一批既利当前、又利长远的投资项目。您认为在基础设施中,哪些领域算是薄弱环节应当加以侧重?黄少卿:适度超前布局,并聚焦关键领域、薄弱环节的理念很好。落实好这些理念,需要各级政府在进行基础设施投资决策的过程中做好成本—收益分析,并强化财务纪律约束。尤其是,当前我们进入到基础设施投资的结构优化阶段,这一点显得更加必要。

如何判断何为基础设施的薄弱环节并不容易。有时,我们能凭借直观感受进行判断,譬如说,南京和上海之间的沪宁高速如果老堵车,就知道这方面的道路基础设施短缺了;再比如,洋山港建设之前,上海的集装箱在港口经常一堆放就好几个月,显然建设港口非常急迫。

有的基础设施是否短缺很难通过直观感受来衡量。譬如环境基础设施,除非是PM2.5高到爆表、让大家都觉得胸闷头疼。但是还未达到这种感受并不意味着空气质量良好。更多种类的基础设施,只有通过具体的研究与评估,尤其是进行成本—收益分析以后,我们才能得到更准确的评判。

譬如,针对美国联邦政府各项预算开支的成本—收益分析发现,其环境方面开支的回报率长期最高。这笔开支改善环境、带来人均寿命的延长以及平均的寿命经济价值,由此可以折算出该项支出的回报率,不同的年份平均在2倍~10倍之间。所以,从这一经验看,环境类基础设施可能是值得中国重点聚焦的关键领域。如果进行严格的成本—收益估算,它产生的经济价值或许超乎我们的预期。

总之,未来在基础设施投资项目的立项审查上,各级政府必须要重视并要求建设方提供成本—收益分析包括,落实相关评估制度,并且在建设过程中严格财务纪律。

在过去基础设施面临普遍短缺的时代、哪怕“闭眼投”都能获得相当不错的投资效率。当下,中国面临的是结构性短缺,需要进行基础设施的结构优化,因此,如何把事前评估落实、把投资回报算好、把财务纪律扎严,做到真正的精准投资,就是当前进行基础设施所必须要强调的。

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